研究报告

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  • 2016年职业教育政策综述

      “十三五”时期,是我国全面建设小康社会、实现第一个一百年奋斗目标的决胜阶段。随着“创新驱动”“中国制造2025”“一带一路”等国家战略的深入实施,职业教育迎来了发展的新方向,加快职业教育发展、提高教育质量成为“十三五”时期职业教育的发展主题。2016年,国家发布了社区教育、教育信息化、技工教育等发展规划,启动编制制造业人才发展规划,全面部署职业教育,推动人才红利接力人口红利;全面实施了职业教育质量年度报告制度、中等职业学校教学诊断与改进制度、教师素质提高计划等措施,进一步深化职业教育改革,着力提高职业教育质量。本文通过系统梳理2016年国家和地方出台的职业教育相关政策,为准确把握职业教育发展方向、深入了解职业教育发展形势提供参考。一、国家职业教育政策综述(一)政策特点1. 服务国家战略需求2. 提高职业教育质量3. 优化教育资源配置4. 推进学习型社会建设(二)重大政策事件1. 《高等职业院校适应社会需求能力评估暂行办法》《中等职业学校办学能力评估暂行办法》2. 《职业学校学生实习管理规定》3. 《职业学校教师企业实践规定》4. 《教育部财政部关于实施职业院校教师素质提高计划(2017-2020年)的意见》二、地方职业教育政策综述(一)规划区域职教发展(二)服务地方经济发展(三)改革考试招生制度(四)提升学校管理水平1. 建立教育教学诊改制度2. 完善质量年度报告制度

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  • 高职院校治理体系现代化:理论意涵与实现机制

    党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,这是一种全新的理念,是马克思主义国家理论的重要创新。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,无论在宏观的国家层面、中观的地区层面以及微观的单位层面,原有的治理体系遇到新的压力与挑战,面临着变革甚至重构的问题。2014年,《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》强调要“创新发展高等职业教育”;2015年,全国人大常委会职业教育法执法检查对加快发展现代职业教育提出新要求。高职院校治理体系和治理能力现代化的进程,不仅在很大程度上反映着构建现代职业教育体系的进程,也反映着高职教育创新发展的进程。然而,当前无论对于高职院校治理体系现代化还是对于高职院校治理能力现代化,相应的理论研究尚未跟进,实践探索也处于初始阶段,亟待深化和拓展。因此,本文在国家治理新理念的指导下,从理论与实践两个向度分别对高职院校治理体系现代化的意涵和机制展开探讨。一、高职院校治理体系现代化的理论意涵(一)高职院校治理体系现代化的含义1.治理与学校治理作为一个概念,治理在经济学、生态学、政治学、社会学、法学、管理学等学科被广泛运用。全球治理委员会在1995年发布的《我们的全球之家》的研究报告对治理做出界定:治理是多种公共的或私人的个人和机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。依照教育社会学的观点,现代化本身是一种进程,教育是这一进程的重要组成部分及主要推动力量。随着现代化进程的深入,治理逐渐拓展到对教育领域的分析,联合国教科文组织就曾于1997年发布名为《治理和联合国教科文组织》的文件。作为一个教育组织,学校自其创设就与治理问题相伴。美国教育家约翰·杜威曾指出,学校必须有某种社会方向。学校治理问题的提出及其引起的持续关注,准确地说是由学校中一些简单而微小的变化所带来的结果。这些结果在作为整体的学校中相互作用与渗透,形成更稳定的结构和方式,并对学校运行产生影响。因此,要实现现代教育治理下教育管理权力的合理重构,必须坚持权责明确及权力重心适度下移的原则。2.高职院校治理体系现代化有研究者指出,教育组织的关键性制约就是合法性。治理体系是规范权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序,它在实践中被客观建构,又持续不断地发挥作用。对社会现代性的研究,产生了注重研究复杂性的科学,学者们呼吁把普遍主义“置于具体背景中来加以认识”。在这个意义上讲,高职院校治理体系现代化意在将治理的普遍主义置于高职院校背景中。作为一个特定类型的教育组织,高职院校治理体系现代化本质上包括三个基本问题:谁治理?如何治理?治理得怎样?这三个问题实际上就是治理体系的三个要素:即治理主体、治理机制和治理效果。一方面,高职院校治理体系现代化是一种理想状态,这体现着价值理性与工具理性的双重属性,它承载着教育价值,同时具有一定的技术性。另一方面,高职院校治理体系现代化是一个实践过程,这又表现为一个有机的、协调的、整体的和动态的制度运行系统,且这种制度体系和运作方式处于不断调整优化的实践过程之中。从最一般的类的角度看,各国现代大学制度的基本范畴大致包括了制度精神、法人制度、行政制度和职能制度等四个方面,每一个方面都有着丰富的内容。通过理解和把握高职院校治理体系要素间的特定逻辑,促进治理实现机制臻于完善。(二)高职院校治理体系现代化的特征1.高职院校治理体系现代化是一个开放系统高等职业教育是我国高等教育的重要类型,更是职业教育的重要的层次。高等职业教育兼具高教性和职教性,从高教性出发,高职院校必须认真履行大学的四大职能,认真把握好人才培养、科学研究和社会服务、文化传承和创新的关系,形成高职院校治理的基本框架;从职教性出发,产教融合是高职院校办学的基本特征,校企合作是高职院校人才培养模式的重要特点。开放开门办学意味着要整合和引进各种社会资源,这是高职院校特色发展的基本要求,其中涉及校政、校行、校企、校会等组织间关系及其内外部运作过程,因此,高职院校治理体系是一个开放系统。如何在运行中统筹协调体现高教性的大学理念与大学精神和体现职教性的产教融合与校企合作是高职院校治理体系现代化的关键。同时,如何以治理体系现代化推进探索混合所有制办学、集团化办学和现代学徒制培养,也应纳入这一开放系统加以统筹解决,才能将已经封闭甚至僵化的组织结构再度开放出来。2.高职院校治理体系现代化是一个动力机制高职院校现存的治理体系还相对落后,具体表现为办学体制机制不能适应经济社会发展需要,学校运行成本过高而效率较低,院校内部基层治理主体的自治程度偏低,师生参与治理的渠道还不够畅通,内外部主要治理群体间的关系还不够协调,动态稳定的治理机制尚未完全确立,这使得高职院校治理体系面临着诸多挑战,有些院校甚至存在明显的治理困境和局部性的治理危机,亟待重建治理体系。而这些压力、挑战、冲突、困境和危机也是高职院校治理体系现代化的动力,但最主要的动力来自于制度,因为制度具有根本性,是高职院校治理体系现代化最长久的动力机制。3.高职院校治理体系现代化是一个学习过程治理体系是在办学实践中习得的。从发展阶段和环境看,20世纪90年代以来我国高职院校普遍经历了规模扩张,在专业门类、校园面积和在校生规模等方面均大为扩展。当前,内涵建设正成为高职院校发展的核心议程,如何建立一套规范、科学、高效、有序的制度体系和运作机制,助力人才培养质量,这不仅是外在的要求,更是内在的需要。在国家示范性高等职业院校建设计划实施期间,院校领导能力建设是一项重点任务;在国家示范性高等职业院校建设计划骨干院校建设期间,院校办学体制机制建设是一项重点任务,高职院校治理体系现代化是一个学习过程。(三)高职院校治理体系现代化的价值1.高职院校治理体系现代化是教育现代化的必然要求改革开放以来我国教育现代化过程是一个包括教育思想、教育体制、教育活动、教育政策和教育文化在内的整体变迁。高职院校治理体系现代化既是教育现代化的必然要求,也是教育现代化的重要表征。美国教育家兰德尔·柯林斯就曾指出,学校教育发展的动力在于不同身份团体间的冲突。衡量高职院校治理体系现代化的标准包括民主、效率和协调。民主即师生等多元主体的参与、效率即教育组织运行和教学活动开展效率提高、协调即体系内外的各种制度和秩序的协同等,这对于促进高职院校更好更有效地履行人才培养、科学研究、社会服务和文化传承与创新的职责使命具有重要价值。2.高职院校治理体系现代化是构建现代职业教育体系的应有之义治理体系具有自动维持组织功能的天然作用。当人们共享相同的价值时,他们趋向于依照他们所期望于其他人行动的方式来行动。“当这种制度取得成功以后,就会为其他同类组织所模仿,而在这个时候,这种制度就成为一种‘制度环境’,具有了‘合法性’,从而形成‘共享观念’。”高职院校治理体系现代化必须超越关于大学治理传统的学术权力与行政权力的二分法,以公平、透明、责任、高效为原则,在学校的决策、管理、监督等环节进行改革和重构,努力达致追求卓越的目标和注重策略的行动两方面统一,为构建现代职业教育体系奠定坚实基础。3.高职院校治理体系现代化是推动高职教育创新发展的必由之路怀特海曾指出,大学在机构数量、规模以及组织的内在结构的复杂性的发展上,暴露出某种危险。高职院校治理体系现代化既是对过去30多年来我国高职教育发展成功经验的理论总结,也是对高职教育在新的发展阶段所面临各种挑战的主动回应。在这种情势下,拒绝顺应治理现代化的潮流而采取的“鸵鸟政策”是不明智的,不知从何处下手切入治理体系建设同样也是令人惋惜的。因此,高职院校必须依据其发展定位,加快完善发展机制,实现治理体系现代化,建设优质高职院校,推动高职教育创新发展。二、高职院校治理体系现代化的实现机制上文从含义、特征和价值三方面分析了高职院校治理体系现代化的理论意涵,使我们关于高职院校治理体系现代化的知识基础更为丰富。在此基础上,运用这些知识来武装相关治理群体,构建高职院校治理体系现代化的实现机制。(一)高职院校治理体系现代化的关系模式1.内部关系美国学者爱德华·希尔斯指出,大学的有效性,部分来说取决于它们的集体自觉意识,取决于它们对自身作为这样一个单一的、协调一致的实体的认识:它强制实行一套规范和规则,并制定个人成员必须遵守的标准。按照大学组织的一般机理,这一中心的各个组成部分的聚结,从来不是完全和谐或者很容易地达到稳定的平衡。每一个构成部分都有通过长期的传统形成的和在专门化的机构培育起来的自身的价值模式。各个组成部分处于上级与下级的关系、一致的关系、妥协的关系和冲突的关系。按照我国高等学校的领导和组织制度,高等学校实行党委领导下的校长负责制,2010年中共中央发布了《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》,2014年,中共中央办公厅发布了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》,这些文件都对构建学校内部的治理体系提供了基本依据,在此前提下,以校长为首的行政团队负责治校,学术委员会行使学术自治,教职工代表大会实施民主决策、民主管理和民主监督,这就形成了党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的内部治理关系,并增强组织内部主体的归属感和凝聚力。2.外部关系美国教育家布鲁贝克指出,在大学与周围社会秩序之间的紧张关系中,变革不仅受到大学内部的推动,而且也受到大学外部的推动。大学是资源依赖性组织,需要持续的经费投入与配置。随着校企合作办学的深入,与高职院校开展紧密型合作的那些企业会使自己的影响越来越明显并且越来越有效,校外资源融入人才培养全过程,校企之间形成你中有我、我中有你的互利共赢关系。在校企合作过程中,双方参与者的责权利如何保证、如何行使、如何体现,这既涉及资本,又涉及资产,也涉及话语权,高职院校的组织和职能必须适应校企合作利益共同体的需要。3.系统关系系统是一个以共有功能、内在统合和自我调控为特征的有机体。学校就是这样一种不断发展的、活生生的有机体。系统观是把世界看作一个相互联系的、自然的、生物的、经济的和政治的,以及信息和评价的系统来进行系列分析的观点,是一种整体哲学观与方法论。系统由各要素构成且各要素的相互联系产生整合效应,避免出现结构混乱和功能失调。美国教育家欧内斯特·博耶强调,形成各种联系是办好一所大学的关键。高职教育打破了传统学校的封闭,跨越了产业与教育、企业与学校、工作与学习的界域,高职院校必须在社会参与办学的过程中协调校政、校行、校企、校会等各种关系,在宏观大格局和大框架下,允许合作方取得相应的利益,行使相应的权力,并在一定范围内参与学校治理,使系统内外沟通与联系充满活力和富于弹性。(二)高职院校治理体系现代化的实现路径1.高职院校治理体系现代化依托于产教融合产教融合的共享价值形成行为标准,诱致相似的行动,这种持久且稳定的融合是结构性的。英国学者格里·斯托克认为治理意味着参与者最终形成一个自主的网络。这就要求高职院校打破在学校里办教育的思维定势,适应技术进步和生产方式变革以及社会公共服务的需要,形成系统集成,采取跨界行动,推动专业设置与产业需求对接,课程内容与职业标准对接,教学过程与生产过程对接,毕业证书与职业资格证书对接,形成产学研合作机制,服务产业发展。2.高职院校治理体系现代化建基于校企合作校企合作是高职教育办学模式和人才培养模式的重要特征,合作发展、合作育人、合作就业、合作办学是高职院校办学的重要路径。正因如此,高职院校要积极探索多种形式的开放合作办学之路,善于利用各种资源和要素为人才培养和学校事业发展服务,为建设高等职业教育类型特色服务。这种校企合作的制度对特定群体的压力特别敏感,如何建立有效的运行机制是推进高职院校治理体系现代化的关键所在。3.高职院校治理体系现代化服务于人才培养作为一个教育机构,人才培养是高职院校的核心职能。早在九十年前,我国教育家黄炎培就提出“设什么科,要看职业界的需要;定什么课程,用什么教材,要问问职业界的意见;就是训练学生,也要体察职业界的习惯;有时聘请教员,还要利用职业界的人才。”就人才培养而言,高职院校要吸收先进的办学理念,改革人才培养模式,只要有利于技术技能人才培养的治理新观念和新实践,都值得重视和探索。根据高职院校治理现状,从高职院校实际出发,通过生成性分析,对我们原来并不有效的治理体系进行成功的改进与拓展,发挥其助力人才培养的作用。(三)高职院校治理体系现代化的发展趋势1.从管理到治理这是治理体系现代化的逻辑起点。进入组织成熟后,高职院校取得相对独立的办学自主权,逐渐开始由权威依赖型向自我发展型机构转变。2015年,教育部颁布《职业院校管理水平提升行动计划(2015-2018年)》(教职成[2015]7号),推动职业院校以强化教育教学管理为重点,不断提高管理工作规范化、科学化、精细化水平。治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。治理既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。随着学校规模扩大,各个组成部分需要整合。与此同时,随着学校与外部世界联系的增多,关系协调成为重要的工作内容。2.从治理到共治这是治理体系现代化的关键环节。共治是指建立在信任和互利基础上的社会协调网络,其实质是建立在公共利益和价值认同之上的合作,就是各方主体共同参与管理过程和管理活动并达成一种均衡。学校治理的权威主要来源于参与者的认同与共识,非人格化的规章制度需要以更人性化的程序得以实施,从而使共治成为可能。共治的本质在于参与,核心是平等,为此,高职院校要发挥协商民主在多元治理结构中的作用,完善党委会、校长办公会、学术委员会、校企合作理事会、专业建设指导委员会、教职工代表大会组织机构及其运作方式,要求制定使学校治理得以执行的更人性化的程序,通过协调各方关系解决共治中的问题。3.从共治到善治这是治理体系现代化的重要目标。治理的最终目标应该是善治,其本质特征就是各方主体处于最佳状态。对一个组织而言,善治的价值理性在于追求管理效率,善治的工具理性立足于民主管理,是社会发展进步到一定阶段的需要和产物。学校是一个协调的实体而非控制的实体,实现善治需要形成良好的文化,这种共同的心理因素和共享的价值观念,对置身其中的学生、教师发展具有强大的影响,反映到师生的行为中,并潜移默化地形成强有力的经验,这对治理的影响是独特、持久、强大而深刻的。随着师生、政府、行业、企业、社区等参与院校公共事务的深入和治理观念的内化,共治不断趋于向善治发展。三、高职院校治理体系现代化的探索——以浙江金融职业学院为例对高职院校这种复杂组织治理体系现代化的讨论,并不只是一种单纯的学术探索。实际上,对治理机制的最佳观察来自于实践,实现治理机制的最佳经验同样来自于实践。浙江金融职业学院(以下简称学院)是全国首批示范性高等职业院校,自升格高职办学以来就积极开展院校治理体系现代化的探索,并形成了大学精神引领、职教规律办学与企业理念管理,行业、校友、集团共生态办学和学校发展系统等新实践和新经验。(一)大学精神引领、职教规律办学与企业理念管理1.大学精神引领大学精神是在大学的发展过程中,长期积淀而成的稳定的共同的追求、理想和信念,是大学自身存在和发展中形成的具有独特气质的精神形式和文化成果。学院作为国家首批示范性高职院校,在示范建设期间着力在建筑、景观和环境等物化载体上抓文化建设并构建“诚信文化、金融文化、校友文化”三维文化育人体系,示范建设后确立的“共建共享幸福金院,永创永续金融黄埔”的共同愿景已逐渐形成大学精神并深入人心,成为学院办“特色鲜明、人民满意、师生幸福”高职教育的重要引领。2.职教规律办学校企合作、工学结合是职业教育的本质和规律。学院坚持“就业立校、服务强校、合作兴校”的办学方针,围绕“培养什么样的人,怎样培养人”的目标,全面地把职业教育的“产业、行业、企业、职业、实践”五要素概念模型融入人才培养之中,探索形成“办好专业、强化职业、注重学业、重视就业、鼓励创业和成就事业”的“六业贯通”的人才培养理念,将学校办学和专业建设立足在根植产业、依托行业、融入企业、强化职业的关系链之中,并将实践能力的培养贯穿始终,在推进校企合作中实现协同育人,这也正是学院打造特色和提升品牌的关键。3.企业理念管理企业理念是指企业在持续经营和长期发展过程中,继承优良传统,适应时代要求而形成的代表企业信念、激发企业活力、推动企业生产经营的团体精神和行为规范。企业管理结构的基础是以市场为导向,特别强调满足需求的过程创新和组织创新,这对高职院校办学有很强的借鉴意义。在学院的治理实践中,适时地将市场思维和企业管理理念引入,特别是在推进校企合作的过程中,将具体决策的权力释放给相关参与治理的群体,使其得到适当的授权和制度的激励,从而更好地保障人才培养随经济发展方式转变而“动”,跟着产业调整升级而“走”,围绕企业技能型人才需要而“转”,适应市场需求变化而“变”。(二)行业、校友、集团共生态办学1.以行业为依托行业是指从事国民经济中同性质的生产或其他经济社会的经营单位或者个体的组织结构体系的详细划分。通过行业本身所处的发展阶段及其在国民经济中的地位,往往能够分析影响行业发展的各种因素以及判断对行业的影响力度,预测并应引导行业的未来发展趋势,判断行业投资价值,揭示行业风向,为各组织机构提供投资决策或投资依据。学院办学坚持以服务为宗旨,深度参与起由行业主管部门牵头、教育部门保障、职业院校和行业组织、骨干企业共同参与的行业指导办学新机制。2010年起,学院担任全国金融职业教育行业指导委员会副主任委员单位,充分发挥金融职业教育行业指导委员会指导、评价和服务职业教育作用,客观分析与预测行业用人和服务需求,顺应产业发展需要,在服务行业中扩大学校影响,增强办学综合实力。2.以校友为纽带校友是学校发展中最为重要的品牌力量,它是社会支持学校与学校服务社会的最佳结合点。学院重视校友资源开发利用和建设,早在1995年开始就成立了法人性质的校友总会,并在全国设立分会,按照“强化总会、优化市地、深化县域”的原则,加强各级校友会组织建设。在以校友为纽带开展社会服务实践中,学校把校友作为一种资源去积聚,作为一种力量去汇聚,作为一种文化去传承,作为一种人心去凝聚,作为一个平台去搭建,作为一个桥梁去架构,作为一个市场去开发,作为一个品牌去建设,形成了一大批校企合作社会服务共生体,校友成为与学校开展社会服务的合作伙伴,以校友的力量动员社会的广泛参与。3.以职教集团为载体职业教育集团是提升职业教育吸引力、竞争力与影响力的重要载体。升格高职办学后不久,学院牵头组建浙江金融职教集团,打通学校教育系统、劳动人事系统、企业教育系统,使他们统合成为利益共同体,变原有的单边校企合作为多边、多向、集团式合作,实现信息共享和统一管理。由于其教育合作的产品具有层次的丰富性,以职教集团为载体开展社会服务满足企业对服务的多元需求,同时,通过解决单一院校或机构规模过小、实训设施不足、产学脱节等问题,降低职教集团社会服务成本。在此基础上,浙江金融职教集团逐步探索集团化办学的制度体系和运作机制。(三)学校发展系统1.治理构架学校发展系统的核心要义是把学校自身发展和外部支持力量结合起来,运用系统、组织和制度诸理论,通过探寻学校发展的内外共生点,构建互动共赢的发展机制。在学院治理体系发展过程中,逐步形成了以一个事业单位法人(浙江金融职业学院)为核心主体,以两个企业法人(杭州资信评估公司和浙江众诚资信评估公司)与两个社会团体法人(浙江金融职业学院校友会和浙江省金融教育基金会)为支持两翼学院发展系统治理架构。2.运作机制学校发展系统的运作依托于法人制度,作为国家拨款兴办的事业单位法人,学院的根本任务是人才培养,其运行机制严格依据《章程》,遵循教育规律开展教学活动。两个企业法人——杭州资信评估公司和浙江众诚资信评估公司是学院投资兴建的经营实体,是开展校企合作的重要平台和社会服务的市场主体,两家公司完全按照市场机制运作,以健全的公司治理保障可持续发展。两个社会团体法人——浙江金融职业学院校友会和浙江省金融教育基金会,前者发挥积聚校友情感、汇聚校友力量和凝聚校友精神的功能,后者发挥帮困助学、奖教励先、奖优促学、助研扶教的功能,均经浙江省民政厅审核批准设立,严格依照社会团体法人运作规范开展活动。3.实践成效学院及其前身浙江银行学校是人才培养的主阵地,办学40年来,为社会培养输送了5万余名毕业生,其中5千余名支行(支公司、营业部)行长(总经理),成为广受赞誉的“金融黄埔”和“行长摇篮”。两个企业法人是学院服务社会的主战场,其中成立于1992年12月的杭州资信评估公司是浙江省最早专业从事企业信用等级评定的第三方评级机构,浙江众诚资信评估有限公司成立于2003年6月,经过多年的经营发展,杭州资信、众诚资信已经成为浙江省最具影响力的信用评级机构。两个社会团体法人是学校发展的重要支持力量,成立于1995年的浙江银行学校(浙江金融职业学院)校友会是浙江省最早一批核准成立的校友社会团体法人,2011年被浙江省民政厅评为4A级社会团体;成立于1993年的浙江省金融教育基金会是全国较早的省级金融教育事业发展社会团体法人,2012年被浙江省民政厅评为3A级社会团体。四、结语本文从理论与实践两个向度分别探讨高职院校治理体系现代化的意涵和机制,并结合浙江金融职业学院的探索与实践,尝试为构建与现代职业教育体系和高等职业教育创新发展相适应的高职院校治理体系现代化提供理论启示和实践参照。当然,治理体系现代化究竟以多大程度和多快速度影响和改变着高职院校,这还需要我们综合运用调查、访谈、案例分析等手段开展更为深入的经验研究,进一步解释高职院校治理体系现代化新实践中的经验和教训,并通过持续的理论反思和实践探索不断提炼高职院校治理体系现代化的真义。 作者简介:周建松,陈正江,浙江金融职业学院,浙江 杭州 310018 周建松(1962- ),男,浙江海宁人,浙江金融职业学院党委书记,全国高等职业技术教育研究会会长,教授,硕士,主要从事高等职业教育发展研究; 陈正江(1977- ),男,山西临汾人,浙江金融职业学院高等职业教育发展研究中心副主任,副教授,硕士,主要从事高等职业教育院校研究。

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  • “中国制造2025”视域下对技术教育的审视

    在2015年的十二届全国人大三次会议上,国务院总理李克强在政府工作报告中提出了“中国制造2025”战略,其核心是要提高中国制造产品的质量,即提高中国制造业的水平。提高制造业水平的关键取决于技术型人才的水平。没有一支高水平技术技能人才队伍,即使从发达国家引进了最先进的技术和设备,仍难以迅速提升制造业水平。当然,技术技能人才队伍形成受制于诸多因素,譬如国民对于技术的重视程度和对技术工人的态度;技术工人的社会地位和待遇等,其中技术教育是关键因素。然而,我国的技术教育式微且和教学实践若即若离。长期以来社会上对技术及技术工人的歧视,以及缺乏有效的技术教育,影响了技术工人的水平提高,导致中国制造产品质量不高,最终成为制约我国经济发展的掣肘。缘于此,本文从“中国制造2025”的视角对技术教育相关问题进行探究,试图寻求提高技术教育有效性的途径和措施,以便较快提升技术型人才的水平。一、当前重提技术教育的动因1.技术虽然重要但在现实中却被轻视,技术技能人才的社会地位不高当前重提技术教育所回应的现实是,国家提出了“中国制造2025”发展战略,充分展示技术对于一个国家提高工业化水平、真正步入现代化国家行列的重要作用。但技术历来是被人们轻视的,从事技术工作的人社会地位也不高。中国古代文人通常是鄙视技术,重“道”轻“术”,认为技术这类雕虫小技不登大雅之堂。西方早期的哲学家们也是轻视技术和工匠的。譬如,柏拉图将人划分为三种类型:社会最高层是统治和管理社会的“哲学王”,这类人拥有代表“智慧”的“金质灵魂”;中层是维持社会稳定和抵御外来侵略的军人,这类人具有以“勇敢”为特征的“银质灵魂”;底层的广大从事物质生产或流通的工匠和商人则是以“节制”欲望为特征的“铜质灵魂”。在当时那些饱学之士们看来,工匠们所掌握的技术不过是些雕虫小技,对工匠的鄙视亦即对技术的漠视和无视。从传统哲学看来,技术即无思,是一种知识贫乏的活动,无哲学研究之必要。随着科学与技术在近代的加速成长,虽然技术仍然离不开经验,但已不再是主要依靠经验的积累,而是以科学理论为基础来发展技术,技术的科学化、理论化是现代技术的最大特征。有关科学与技术随之得到了发展。率先将技术引入哲学领域的当属德国哲学家恩斯特·卡普(Ernst Kapp),他把对技术设备的分析与有关人类文化意义的思考结合起来,从而开辟了技术进入哲学领域的先河。近年来,技术的发展大大超乎人们的预料,技术的负面效应亦不断呈现,关于技术的善与恶,即所谓的“双刃剑”效应,日益成为技术哲学关注的焦点,但在现实中技术还是不如科学、艺术、哲学等受人尊崇,特别在我国受传统思想“学而优则仕”的影响和公务员热的冲击,学习技术和从事技术工作并未成为热门的选择。从事具体技术工作的一线工人和技术员,社会地位和收入往往也不高,技术工作并未成为大众向往的工作。鄙视技术工作及其从业者制约了技术教育的发展,从而制约了制造业水平的提升。2.技术的本质不仅是制造产品、创造财富,也是人类精神的创造活动技术是一种有利于自然科学与经济、具有独特文化价值的思想体现,本质上是人类精神的创造活动。德国哲学家德索尔(F.Dessauer)批判地吸收了康德的哲学思想,认为科学技术乃是人类得以生存与发展的力量所在,它是一种本质上不同于工业制造和产品的创造行动。技术进步不仅会推动人类物质文明,也会引起精神上的变革。这一点从网络技术的发展和普及对人类生存方式的巨大影响可见一斑。可以说,是“物质自由”的新黑格尔解释,把技术从“知识贫乏的活动”的樊篱中解放出来,使其登上被哲学关注和探讨的舞台。卡普认为,技术是人与自然的一种联系,是一种类似于人体器官的客体,是人体器官的一种“投影”。一切工具和机械都是人体器官的外化及形状和功能的延伸与强化。德国工程师艾伯哈特·齐默尔(Eberhard Zschimmer)和卡普一样深受黑格尔哲学思想的影响,提出技术是“物质自由”的新黑格尔主义解释,他把技术看作“实体的自由权”,因为技术的目的在于人类通过驾驭物质摆脱自然的限制从而获得自由。技术必须遵守自然法则,同时它又不是自然法则的简单应用,它是在自然法则的限度内由人类自由所决定的调节自然界的过程。技术的本质是人类精神的创造活动,是人体器官的延伸,但技术并不等于技能的高级形态。技术对于人类的生存与发展至关重要,直接关系到一个国家的制造业水平,因此,技术教育必不可少。总之,当前重提技术教育所回应的现实是:中国制造产品要提高质量,迫切需要大幅度提升技术工人和技术员的水平,这依赖于有效的技术教育,而目前技术教育的生长环境、课程体系、教学特点和评价模式等都难以满足这种要求。二、人们对技术教育认识上的偏差从目前的现状看,我国的技术教育不仅式微,对它还存在许多认识上的误区,包括技术技能人才培养目标上“技术”和“技能”的错位、技术教育和职业教育归属领域的混淆以及界面不清等,这些认识制约着技术教育的开展和技术型人才水平的提高。1.“技术”和“技能”的错位问题职业技术教育是培养技术技能人才的主力军。然而多年来,在人才培养目标上究竟应当强调“技术”还是“技能”始终没有定论。中高职教育的培养目标定位始终不够清晰。要得出客观理性的结论,必须厘清技术型人才和技能型人才的特点和区别,这首先要从“技术”和“技能”的内涵来探究。用卡尔·雅斯贝尔斯(Karl Jaspers)的话来讲,技术是一种手段,即“技术是为了达到目的通过一定中介手段而形成的”。法国哲学家狄德罗认为“技术是为某一目的的共同协作组成的各种工具和规则体系”。美国著名科学家丹尼尔·贝尔(Daniel Bell)在其代表作《后工业化社会的来临——对社会预测的一项探索》一书中曾引用哈维·布鲁克斯(Harry Brooks)对技术所下的定义:“技术就是用科学知识以可以复制的方式来解决问题”。前者强调“工具”及“规则和体系”,后者则强调“科学知识”和“可复制”。可以发现“技术”建立在前人的经验和探索成果的基础上,一经掌握便可“复制”。技术改变物质世界最终需通过人的技能来实现。技能是“人化”的技术,或称为“身体技术”,是使“物化”的技术。这就是说技术和技能之间是形式和内容的关系。技术是内容,可以通过文字、图片和实物等保存下来,技能是其物化过程中的呈现形式,技术一定要通过技能这个载体才能充分发挥作用。技术是无生命的东西,技能则通过人赋予其活的生命;技术要通过人去贯彻实施,过程就需要技能支持。因此,“技能”从某种意义上可理解为人们掌握运用技术的能力。这就是说,技能通过应用——操作、制造、维修以至管理,实现技术发明的构想、技术物的运行。技能与技术之间是随动的、伴生的、互动的。所以,技能与技术不是层次的关系,技能是对技术的开显。这表明,技能作为人所掌握的技术,不是低级的技术,它有一个符合自身规律的层次递进发展的时空。这揭示了技术与技能是性质不同的两类概念,不存在孰优孰劣或何者重要的问题。技术与技能的伴生与互动,使得因应技术的进步而同步提升的技能及技能教育,就不再是终结性的教育,而是一种有着遵循自身规律的递升发展时空的教育。所以,指向技师培养和指向技术员培养的职业教育——技能教育,都具有不同的教育层次。破解这一“理论禁区”,有利于建立衔接完整的职业教育体系。笔者认为,实践中在培养技师和培养技术员的两种教育之间可能并不存在一条鸿沟,实际上它们之间存在一个过渡态,两种教育之间是相互渗透和交融的。比如,高职教育以技术教育(归属认知领域)为主,以职业教育(归属技能领域)为辅;而中职和技工学校则以职业教育为主,技术教育为辅。随着层次的提高,其中技术教育的含量增加,职业教育的含量减少。技术从形态上来看,可以划分为实体性技术、规范性技术和过程性技术。从哲学视角而言,实体性技术、规范性技术是已经通过人的作用“物化”了的技术,其中已经融入了“技能”,是过去态;而过程性技术则依赖人的技能使其开显,是将来态。既然技术是集约化的知识,技能则是技术知识的人化和开显。那么,在职业院校课程中应当以技术为主以提高教学的效率,而技能则应当由学生毕业后在工作岗位上逐步练就,正所谓“师傅领进门,修行靠自身”。以上分析表明,“技术”是“技能”的基础和高度归纳以及系统化、集约化的产物;而“技能”则是对“技术”的“人化”、“物化”、“具体化”和演绎及开显的结果。“技术人才”与“技能人才”虽一字之差,内涵却大相径庭,培养方式和课程设置也天壤之别。技术型人才强调技术,重视可复制的知识、经验和规则。而“技能”则不同,不论是“动作技能”还是“心智技能”都依赖于重复练习后达到自动化。无论是“庖丁解牛”还是“百步穿杨”,都是长期刻苦训练、熟能生巧的结果。而且,有些领域的高技能还需天赋,即使长时期训练也未必能达到目的。高技能人才绝非在学校有限的教学时间内所能培养。在学校宝贵而有限的学习时间内,应当学习可复制、可演绎的“技术”,而不是花费大量时间和精力去训练依赖于熟练的“技能”,否则是得不偿失的。从目前我国职业教育的培养目标来看,“技术”和“技能”是错位的。强调技术教育和技能训练,培养出来的学生是大相径庭的,前者有技术上的发展空间和后劲,对不同生产情境有广泛的适应性;后者则一旦脱离了具体的生产情境就寸步难行。在我国中高职院校的课程设置中,过于注重技能而忽视技术,是导致职业教育毕业生技术素养不高的重要原因。2.技术教育归属领域不清从教育性质看,技术教育强调的是学习“工具”、“规则和体系”、“可复制的方法”等知识。相应地,其主要学习方式是识记、理解、应用、综合、归纳、演绎、判断、推理的思维运动,具有明显的“认知领域”学习特征。职教界严雪怡先生认为,按照“教育目标分类学”理论,技术教育的教育目标归属认知领域,按照知识理论的深浅确定人才层次;职业教育的教育目标归属动作技能领域,按动作技能的高低确定人才层次。但国内也有些专家认为技能型人才和技术型人才只是层次上的差别,这其实是一种误解。无论哪一层次,对技能型人才的要求均为动作技能,高层次的要求依然是动作技能,只是水平更高而已。从《国家职业标准》中可见对不同层次技能型人才所掌握动作技能水平的要求是不同的。而对技术型人才则要求其掌握更多的理论技术,归属认知领域,并非是掌握动作技能人才的高层次人才。从教育功能看,职业教育是以明确的职业岗位为背景的。比如,模具制作专业的职业教育是培养模具技工,烹饪专业职业教育是培养厨师,这些教育目标一般都是面向具体岗位,学习的方式主要是针对岗位所需技能进行操作训练,以追求动作的熟练和准确为目的,归属于动作技能领域。当然,职业教育和技术教育是相互渗透、不可分割的。但技术教育毕竟不同于职业教育,它渗透于职业教育之中,但又不等同于职业教育。概言之,技术教育广义而言是一切传授技术的活动的总和,狭义而言是培养技术员的主要教育类型。若将职业教育和技术教育归属领域相混淆,易使人误以为技术是技能的高级形式,导致技术教育虚无化。3.技术教育本质属性的误判技术教育是科学技术高度发展、融合和分化的产物。严雪怡先生认为,形成技术教育的根本原因是技术的科学化。简言之,在技术高度发达且无处不在的社会,技术教育不仅是培养技术员的手段,也是每个人一生中必须接受的一种教育,否则他就无法成为一个真正意义上的现代人。从这一点而言,职业教育、工程教育只针对特定人群,而技术教育则是普适性的教育类型。显然,技术教育必须从工程教育中独立出来,成为一种和科学教育、人文教育一样的独立的教育类型。对技术教育本质属性的误判导致实践中误以技能教育替代技术教育,造成了目前技术教育虚无化的被动局面。世界范围内的技术教育发展经验表明,技术教育已经从科学教育、工程教育和职业教育中分化出来,独立成为一种教育类型。然而,在我国教育实践中通常将其从属于职业教育或工程教育,未能予以足够的重视,也未能相应地采用符合其规律的教学手段和方法。将技术教育归于工程教育或职业教育都不能充分体现其功能和特点,不利于技术教育的发展。只有将它独立出来,划清它与和其他类型教育的边界,才能更有针对性地实施和发展技术教育,才能有效提升各级各类学生的技术素养,从而提升我国技术工人和技术员的技术水平,最终提高我国制造业的水平,实现“中国制造2025”的目标。三、技术教育的实现路径为了从国家发展战略大局出发有效实施技术教育,就要把握“中国制造2025”发展战略的要旨,从“创新驱动、智能转型、强化基础、绿色发展”的要求出发发展技术教育,提高技术工人的技术水平和创新意识、创新能力、智能化生产、信息化生产的能力,以及节能减排、绿色环保生产理念和意识。1.“中国制造2025”对技术教育的要求 “中国制造2025”的本质是创新驱动、绿色生产并全方位提高中国制造产品的质量,这对生产人员的技术提出了很高的要求,而且这种要求并非表现在一般意义上,而是与科学紧密结合且上升到方法论层面。为了回应“中国制造2025”的目标,对技术教育必然提出更高的要求。一是技术教育的人本性,强调实施中应以人为本。根据技术哲学的观点,技术是为人服务的,而不是使人沦为技术的奴隶。从这一意义上说,技术教育应该是以人为本的,应为人作为个体获得更大的自由而服务。二是技术教育的创新性,结合创新教育。创新是技术保持旺盛生命力的源泉,是技术进步的不竭动力。技术教育应该以创新为目的,是以高智能为特征而非以高技能为特征。三是技术教育的应用性,强调让学生在实践中接受技术教育。技术教育应当回答和解决应用性问题,即怎么做的问题,而不是回答“是什么”和“为什么”的问题。不过,尽管技术教育注重应用,但还是要克服功利性的弊端。四是技术教育的发展性,强调技术教育要跟上技术更新的步伐。技术是日新月异的,因此技术教育也是快速发展的。发展性不等于简单添加一些科技前沿的成果,而是一种意识、一种观念,是对传统教育内容的批判性反思,是科技知识和方法在教学过程中的重新建构,是对科技演进的历史和现状的解读和阐释。这不仅是对课程和教材设计的更高要求,也是对教师教学创造活动的新挑战。五是技术教育的人文性,强调技术和人文的融合与统一。自技术这个概念诞生起,围绕其善恶的讨论就没有停止过。有人认为技术为恶,也有人认为技术为善,还有人认为技术本无所谓善恶。总之,为了抑恶扬善地运用技术造福人类,就要在技术教育中渗透人文思想,给冰冷的技术赋予鲜活的生命,这依赖于人文学科的作用。2.技术教育有效实施的途径技术教育作为一种独立的教育类型,无论作为高职教育的主要方式,还是作为技工教育的辅助形式,抑或是中小学广义技术教育的手段,都要形成自己的学科体系、教学特点和评价体系,这是技术教育有效实施和健康发展的重要前提。 (1)建立技术教育的学科体系学科(discipline)建设的目标和主要任务是加强学科组织系统的建设与管理,研究和探索学科建设制度化安排的原则与方法,重点在于吸收科学技术进步的先进成果,归宿在于培养学生的技能。建立学科的目的是为了分门别类地有序化管理知识与技能体系,因此,对于任何一种教育类型而言,学科都是必不可少的。技术教育当然也应该有自己的学科体系。因为技术是以生产过程的逻辑关系构建知识体系的,因此,技术教育的学科应当是技术学科。科学学科是按照知识的性质和逻辑体系进行构建的,它讲究知识的系统性、严密性和完整性,技术学科则按照生产情境下的知识呈现方式和逻辑结构来构建,讲究知识的应用性、知识和技能对于生产情境的依赖性、知识和技能的统一性等。技术教育和生产方式密切相关,技术学科的逻辑是生产实践的逻辑。例如,传统机械制造学科下设多个专业,每个专业又设多门课程,设置这些专业和课程的目的是为了支撑该学科,以很细的分工确保加工过程的高效和产品的质量。随着生产方式的变革,生产过程的自动化程度提高或加工成型原理的彻底改变,原来有许多道工序组成的生产情境变成一个看不见的“黑匣子”,操作者只需通过编程即可完成自动加工,无需亲自动手操作每一道工序,甚至无需关注原来工序的工艺过程。原先分得很细的专业得以合并,课程也相应出现综合化趋势。总之,技术学科建设的要务是随着生产方式的变革,动态调整技术学科的内容。 (2)形成技术教育的教学特点为了提高我国技术技能人才的技术水平,加强技术教育是必经之路。在应用型本科、高职院校和高水平的中专可因地制宜地加强技术教育。尤其是高职院校,从原先培养“高技能人才”的目标转向培养“技术应用型人才”是遵循教育规律、提高教学效率和质量的有效途径,也是缓解高级技术型人才奇缺的有力措施。技术教育不同于文化基础教育和职业教育,应当形成自己的教学特点。正如前文所述,技术是人类精神的创造活动,带有极强的创新特征,对于学习者悟性的培养有极高的要求,故技术教育呈现出很强的创新感悟性和情境依赖性,传统的教师中心教学模式是难以适应其要求的。因此,技术教育应当采用以实践为导向、以学生为中心的教学模式,充分运用数字化学习资源和信息化教学手段构建有益于学生自主学习的情境和灵感培育的技术教育教学模式。国际电子电气工程师协会(Institute ofElectrical and Electronics Engineers,简称IEEE)属下的学习技术标准委员会(Learning Technology Standards Committee,简称LTSC)认为,未来的技术日新月异,学习成为每个人生活的一种常态并伴随终身,而学习的发生未必发生在学校,技术手段成为帮助每个人无论何时何地都可以学习的好伙伴。LTSC曾制定了一个基于技术的学习系统框架,凸显了技术支持下创设技术教育情境的特点(见下图)。图中展示了一个实现技术教育的理想系统。在这个系统中,“指导者”是具有高度智能的计算机系统,“知识库”是包含丰富的技术教育学习内容的大型数据库。当学习者进入该系统,根据自己的兴趣爱好随意浏览相应的内容,“指导者”就根据“学习者”浏览的范围判断其学习兴趣所在,即通过“定位器”从知识库中定位适合该“学习者”的学习内容,用虚拟现实等多媒体方式将学习内容包装好发送给“学习者”,“学习者”做出相应学习行为后,留下了学习痕迹和绩效,“指导者”则以此为新的依据从“知识库”中为其定位适合其程度和兴趣的新的学习内容,并以多媒体形式再次发送给学习者。如此循环往复,学习者在该系统中乐此不疲地学习。在该系统中,“学习者”可以借助于“数据头盔”、“数据手套”、“虚拟终端”等设备,通过“虚拟现实”和“模式仿真”等手段,领略到和真实生产场景几乎一样的体验和感受。可以预见,这种学习模式是未来技术教育发展的方向。 (3)构建技术教育的评价体系随着技术的发展,技术教育中的“技术”不再仅仅指工艺、技能,而是着眼于技术与社会文化之间的作用与关系,指的是以解决问题为核心的,包括技术意识、技术理解、技术评价、技术反思和技术实践能力在内的技术素养。这种素养成为学生理解当代技术世界的必备素质,同时也是适应当代技术生活与技术文化的必备素质。在技术教育的教学过程中,就要突出对这些要素的培养。因此,对技术教育教学成果的评价不应以认知为唯一目的。在评价认知方面目标的同时,对情感、态度和价值观方面教学目标的达成也要有恰当的评价。换言之,在技术教育的评价体系中要凸显技术文化、技术价值观等的重要地位。同时,技术是和生产紧密联系的,技术的应用和演绎必须依赖生产情境。因此,技术教育的评价体系必须包涵生产情境下的各种要素。就是说,技术教育的评价体系中不仅要有按学校教育逻辑所选择的知识,还要有按劳动社会保障部门所制定的岗位技能考核标准所包含的知识和技能。评价体系除了要包括对技术的情感、态度和价值观外,考查学生是否理解、重视对技术的趋利避害也是技术发展的必然要求。然而,这些深层次的评价都很难以传统的知识评价的方法来实现。因此,技术教育的评价应当是一个多元化的评价系统,包括评价内容、评价主体、评价手段和评价标准的多元化。例如,可以借助于大数据技术,采集学生日常学习、生活中关于技术的认知、情感、态度方面大量的实时信息作为技术教育效果评价的内容,如学生在“网络学习系统”中留下的痕迹和学习绩效。技术教育的评价体系应当是能够较好反映出学习者技术素养全貌的立体化系统,而不是以知识性为主的平面系统。 欢迎关注我们的微博、微信,向您提供最新的职业教育动态和前沿研究成果!

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  • 政府干预职业教育校企合作的限度及其改进

    推进校企合作实质性深度开展,是当前我国职业教育改革与发展的重要任务之一。公共选择理论是以经济学的假设、原理和方法作为分析工具来分析政治学领域的主体行为和市场运行的一种理论方法。本文以这一理论为视角,探析职业教育校企合作的市场机制失灵的原因和政府干预市场的限度,并对提高政府的干预效能提出改进建议。一、市场失灵:政府干预校企合作的前提市场失灵是指“在某些领域,完全依靠市场机制来进行资源配置无法达到帕累托最优的状态”。由于职业教育的公共性和企业的私利性,导致市场机制对校企合作调节失灵。就我国职业教育发展现状而言,虽然政府大力倡导校企合作,学校积极开展校企合作,但并未获得企业的积极响应,这说明仅靠市场机制很难实现校企的深度合作,需要通过政府的积极干预,建立校企合作的利益平衡机制,实现校企的真正合作。(一)职业教育的外部性公共产品的外部性是引起市场失灵的原因之一。所谓外部性,是指社会成员的行动和决策造成其他组织和个人负担成本或获得利益。外部性可分为正外部性(positive externality)和负外部性(negativeexternality)。正外部性是指社会成员的决策和行动使社会或他人收益,但受益人无须为此付出成本。负外部性是指社会成员的活动使社会或他人利益受损,但该社会成员无须为此承担成本。萨缪尔森(Samuelson)对公共产品和私人产品进行了区分,他认为,“私人产品一般能由市场进行有效分配,而公共产品则通常需要由政府进行提供”。教育属于准公共产品,不仅可使受教育者受益,也能使整个社会得益,因此具有正外部性,作为教育重要组成部分的职业教育也不例外。职业教育以就业为导向,培养学生具备高水平职业知识与技能,提升国民职业素质,符合社会公共利益。由于正外部性的存在,作为职业教育直接需求方的企业即使不支付职业教育费用也能从劳动力市场获得职业技能人才,因此会低估参与职业教育校企合作的收益,进而导致其对校企合作的需求低于社会最佳需求量。(二)企业的自利性职业教育属于准公共产品,具有非竞争性和非排他性。由于具有非竞争性,用人企业的增加并不会影响其他企业对职业教育这一准公共产品的享用,企业参与校企合作要负担一定的人才培养成本,而直接使用职业院校毕业生并不需要花费成本,企业大都对校企合作积极性不高,通过市场机制无法有效推进校企合作;由于具有非排他性,使得参与职业教育校企合作的企业无法独占人才培养的全部效应,同时又不能阻止别的企业无偿享用人才培养的成果,还经常要面对被其他企业“挖墙脚”的后果。由于较多的企业对职业技能型人才的需求相同或相近,这些企业就构成了一个庞大的技能人才需求群体。在该群体中,某些企业即使不承担参与人才培养的责任,同样也能获得所需人才,在当前还没有制度约束的情况下,几乎不需要承担不利的后果。相反,参与校企合作的企业反而需要承担校企合作中有关人才培养成本。由于成本和收益的不对称,企业出于自利的考虑,都希望能“搭便车”无偿享用职业院校提供的技能型人才,并且随着“搭便车”者增多,愿意参与校企合作的企业会越来越少,进而导致职业教育与行业、企业的脱节,给职业院校人才培养造成损失。因此,职业院校的公共性和企业的自利性矛盾使得市场机制无法对职业教育产品的提供达到帕累托最优。(三)激励不相容按照美国经济学家哈维茨(Hurwiez)的理论,在市场经济中,自利的“理性经济人”追求个人利益的行为,与集体或社会的价值目标是相吻合的,这样的一种制度安排就是“激励相容”。与之相对,“激励不相容”则是指个人利益与集体利益相背离的一种制度。从企业的角度审视校企合作,企业参与职业教育必定有自身的诸多动机,如果企业不能得到激励或利益得不到满足,其参与校企合作的动机就不存在,也就对校企合作没有积极性。当前我国职业教育的校企合作缺乏制度规范,企业的利益得不到保障,因此阻碍了企业参与校企合作的行动,具体表现为:第一,企业很难实质性参与校企合作。这一方面体现在企业在政策制定方面缺少话语权,对职业教育的发展影响有限;另一方面体现在企业参与职业教育人才培养的程度受到限制,在现有制度体系下,“企业很难有机会参与到教育目标确定、课程内容选择和教育结果考核等职业教育人才培养全过程中”。第二,企业参与职业教育,必然会产生额外的开支,这样就在一定程度上增加了生产成本。成本的增加和收益的不确定,使得追求利益最大化的企业在参与校企合作的问题上持审慎态度。第三,企业参与职业教育校企合作,而最终培养出的人才却不一定能留在该企业。基于以上分析,参与职业教育企业的利益实际上与职业教育公共性价值目标产生背离,出现了激励不相容,依靠市场自身的调节机制无法解决激励不相容的问题。(四)信息不对称由于企业没有实质性参与校企合作,学校和企业在职业技能人才培养供给与需求上存在信息不对称,学校对企业所需技能人才的专业、层次、类型、水平等缺乏足够认知,人才培养很难与产业、企业高度对接,导致培养的技能人才出现不适应性或结构性短缺与过剩。而受我国职业教育制度的局限,企业不愿或难有机会参与学校的专业设置、课程设计、教学组织和人才评价,往往只是在实习阶段进行表层的校企合作,对人才培养的效果影响有限。另外,在学生就业的过程中,也存在明显的信息不对称现象。实力雄厚的大型企业在薪酬待遇、升职空间、工作环境和社会保障等方面占据优势信息资源,加之参与校企合作的企业大部分未与学生签订具有法律效应的职业教育合同,因此,学生在就业时放弃参与培训的企业而选择就业前景更为广阔的大企业是比较普遍的现象。这加剧了校企合作领域的无序状态,增加了参与校企合作企业的教育成本,并逐步产生“劣币驱逐良币”的现象,使企业参与校企合作的意愿进一步降低。二、政府失灵:政府干预校企合作的限度由于仅仅通过市场机制已不能纠正校企合作的市场失灵问题,所以在克服校企合作市场失灵的过程中,政府的干预成为必然。政府官员也是追求自身效用最大化的有限理性的“经济人”,政府行为并非必然代表公共利益,政府干预会产生“负效应”,也存在失灵问题。因此,政府在干预职业教育校企合作方面也存在限度。(一)政府的有限理性凯恩斯经济学中的“道德人”假设和公共选择领域中的“理性经济人”假设分别构成双方学说的理论前提。“道德人”假设认为,政府永远是公正无私代表公众利益的。“理性经济人”假设则认为,在公共选择领域中,假定政府官员毫无私利代表社会利益存在明显的道德风险。在人的有限理性方面,政府官员不可避免地存在先天缺陷,很难保证其决策行为总能维护公众利益和公平正义。在制定职业教育校企合作政策的过程中,有限理性的政府官员总是趋向于风险最小化的选择。为避免承担风险,职业教育的政策制定者可能会更加关注政策的象征意义,而对于政策能否真正带给职业院校、企业和学生实际影响却并未给予足够重视。综上所述,有限理性的政府官员为实现自身利益的最大化,其行为选择趋向于风险最小化,政策的制定和实施往往并不能产生实效,从而导致政府失灵。(二)政策制定的不确定性政策制定的不确定具体表现在三个方面:首先,政策的时滞增加了政策的不确定性。公共政策从制定到采用基本都要经历从调研、论证再到决策和行动的过程,需要一定的周期。同时,受政府决策层的前瞻能力、行动决心和推动方式等因素的影响,政策出台后往往还需要一段时间才能影响到政策目标,从而产生政策时滞。政策时滞容易导致政策在不恰当的时机发挥不恰当的作用,从而造成政策失灵。其次,政府官员自身素质和能力制约政策制定的有效性。政府对校企合作的干预,是一个涉及学校、企业、行业、协会、学生等多方利益相关者的复杂决策过程。政府由于并未实际参与校企合作过程,这就增加了对信息分析处理的难度。同时,公共决策还要求政府决策者具备良好的素质。政府的干预行为要产生实效,在政策工具的选择与搭配、干预手段和干预力度的选择等方面都有较高要求。但当前我国政府官员素质参差不齐,部分官员的能力与素质无法与干预行为相匹配。第三,利益集团干扰了政策的制定。公共选择理论认为,利益集团由于具有一致的利益倾向,对政策的制定也具有某种偏好,因此有可能会通过多种方式影响政府决策,以实现自身利益目标。职业教育校企合作领域的利益集团可能包括区域性垄断行业、传统强势行业和大型企业等。这些利益集团通过社会关系、游说和集体性活动等方式对政府决策施加影响,干扰校企合作领域的政策输入,从而获得偏向性政府决策和庇护,形成职业教育市场上大企业和强势行业对中小企业和新兴产业的掠夺。(三)多重委托代理制约失效作为校企合作主体的职业院校、企业与政府之间的委托代理关系是多重的。第一层是中央政府和国家教育行政部门作为委托人与地方政府和教育行政部门作为代理人之间的委托代理关系。在这层委托代理关系中,中央政府和国家教育行政部门作为委托人将校企合作的政策制定、过程管理和实习基地建设等任务委托给地方政府和教育行政部门,由后者负责建设和管理,前者负责监督。第二层是地方政府和教育行政部门作为委托人与地方政府和教育行政部门管理层之间的委托代理关系。地方政府和教育行政部门的校企合作决策是通过地方政府和教育行政部门的管理层来提供的,二者之间构成契约关系。第三层是职业院校和企业作为委托人与政府和教育行政部门之间的委托代理。在这层委托代理关系中,校企双方作为委托人将校企合作的政策、资金等需求委托给政府和教育行政部门,双方构成委托代理关系。在多重委托代理关系中,由于代理人的价值偏好和取向可能与委托人存在一定的偏差,因此委托人对于校企合作的政策诉求有可能因为代理人的“过滤”而产生损失。同时,在委托代理关系中,代理人出于降低职业风险的考虑,通常会通过故意模糊责任边界、将决策程序人为复杂化、拖延政策出台时间等方式来应付委托。另外,由于政府是公共产品的唯一提供者,在校企合作现有制度模式下,职业院校、企业、行业、学生等利益相关者无法对代理人的行为构成制约,对职业教育校企合作政策的制定和实施也缺少话语权。以上几种因素阻隔了委托人与代理人之间的有效互动,使监督流于形式,从而导致政府失灵。(四)设租和寻租活动我国正处于经济社会转型期,在当前特殊的政治、经济生态格局下,市场经济和计划经济还将长期并存。市场经济是以市场竞争为核心的经济型态,计划经济则是以行政权力为核心的经济型态,两种经济型态的长期共存,催生了交集地带以权钱交易为特征的灰色市场。政府的干预使寻租成为可能,而干预过度和疏于监管又会使寻租成为现实。寻租者一旦尝到利益的甜头,还会起到反向的带动作用,使更多寻租者加入寻租活动。部分政府官员一旦钻到制度的空子,则可能会在更多领域人为设置障碍,开展设租活动。设租和寻租活动的存在,破坏了公平和公正的原则,消耗了社会资源,增大了合作成本,打击了有意愿参与校企合作企业的信心,使原本就推进乏力的校企合作更加举步维艰。由此可见,设租和寻租活动也是导致政府干预失灵的一个重要原因。三、适度介入:政府干预校企合作的改进由于市场失灵和政府失灵的存在,政府的干预不足和干预过度都无法保证校企合作有效开展。因此,政府有必要进行适度干预,防止政府调控的缺位、越位和错位,增强政府决策的正向选择效应。(一)理顺政府、学校和企业三者的利益关系首先,理顺学校与企业的利益关系。职业院校是以培养具有良好素质的高技能人才并实现教育公共性为目标,企业则是以生产合格优质产品并获得最大经济利益为目标,两者是完全不同性质的社会组织,具有不同的利益追求。但企业的经济效益的实现要依靠高新技能人才,对高质量的技能人才具有强烈的需求,职业院校则是企业所需人才的供给者,二者在技能人才方面存在着需求与供给的关系。从学校维度思考企业参与校企合作动力不足的原因,一方面在于企业在职业院校人才培养过程中未能发挥主体作用,在专业设置、课程设计、实践教学和人才评价等方面未能全程和深度参与,因此在人才培养方面缺乏相应的话语权。另一方面,由于在现有体制下,校企合作培养的人才最终只有少数会留在参与校企合作的企业工作,因此企业也很难有动力将学生当做未来员工来全力培养。针对问题产生的根源,要理顺学校和企业的利益关系,学校应当创造条件,突出企业在人才培养中的主体地位。同时,学校应保证参与校企合作企业在人员选聘上享有优先权。遵循双向选择原则,让参与校企合作培养的学生自愿选择为企业服务的形式和年限,并以合同的形式予以明确,以此保障企业享用优秀人才的权利,提高企业培养人才的积极性。其次,理顺政府与学校的利益关系。从公共选择理论看,政府也是“理性经济人”,但其本质上仍是公共利益的最大代表,是以政策制定、执行、管理与监督等职能实现公共利益最大化为目标的组织;职业教育是公共事业,职业院校是公共事业部门,其追求的同样是公共利益,通过技能人才培养实现公共利益。尽管二者在职能定位、利益范围、工作内容、工作方式手段方面完全不同,但在利益取向方面具有共性。从学校办学方面,校企合作是为了培养高水平技能人才;从政府投入职业教育方面看,政府是希望通过支持校企合作实现高素质技能人才培养的目标。因此,政府和学校在校企合作方面是利益共同体,具有高度的利益一致性。但政府和学校关系方面的问题同样也不容忽视。就政府而言,主要问题在于政府责任的边界还不够明晰,在权力下放和政策、经费支持上力度还不够。就学校而言,主要问题在于长期“政府主导”职业教育的管理方式和心理依赖,导致学校缺乏自主办学的主动性。学校并不缺乏参与校企合作的内在动机,但缺乏把校企合作人才培养办出成效、办成精品的驱动力。因此,政府应进一步明确责任边界,进一步下放办学自主权,加大对校企合作的政策经费支持,并定期对校企合作办出成效的学校和企业进行奖励。第三,理顺政府与企业的利益关系。政府与企业在利益取向上完全不同,前者追求公共利益最大化,后者追求经济利益最大化,但二者也存在利益共同点。政府总是希望企业能够最大化提供产值和利润,促进经济增长,满足人民的经济需求,征更多税收用于公共事业发展。政府支持校企合作也是出于这个目的,希望学校能够为企业提供优秀的技能人才,促进经济增长。而企业参与校企合作是为了获取优秀的技能人才促进企业创新与发展,一方面使得企业获得更多的经济利益,另一方面为社会创造更多的财富和就业岗位。政府与企业的利益交叉点是政府干预校企合作的内在依据。但同时也应看到,企业不愿参与校企合作的一大原因就在于“无利可图”。企业参与校企合作,势必会在人员工资、机器磨损等方面产生成本,而培养的人才最终却不一定留在企业。权衡之下,企业必然选择“搭便车”规避人才培养成本。因此,要理顺政府和企业的利益关系,政府应通过拨款或减免税收的方式承担企业在人才培养中产生的成本,并设立专项经费用于推进校企合作深度开展。同时,还应定期开展企业社会责任评估,提高参与企业的社会美誉度,并对社会责任感不强的企业给予警示和处罚。(二)加强政府对校企合作的制度供给如果市场不能有效促进校企合作深度开展,政府应根据政府、学校和企业三者间内在利益交叉点,建立健全校企合作制度,确保校企有效合作。首先,校企合作的强制性制度。校企合作强制性制度供给,关键在于以立法的形式明确各利益相关者的责任、权利和义务,有的放矢地解决企业参与积极性不高的问题。《中华人民共和国职业教育法》(以下简称《职业教育法》)自1996年颁布实施至今,在很多方面已与现代职业教育的发展现状不相适应,迫切需要进行修订。现行《职业教育法》只在第六条中对行业、企业参与职业教育的责任进行了笼统规定:“行业组织和企业、事业组织应当依法履行实施职业教育的义务。”为保证企业实质性参与校企合作,应尽快修订《职业教育法》,明确行业、企业在校企合作中的主体地位,明确政府、学校、企业三方在职业教育校企合作中的责任、权利、义务等法律规范。同时,还应根据地方实际和行业特点,由地方政府制订相应的实施细则,加强法律法规的可操作性。其次,校企合作的激励性制度。由于职业技术人才培养属于公共产品的生产,企业参与人才培养产生的成本就不应该由企业承担。政府可通过多种方式对这一成本予以分担,可以由公共财政按生均补偿标准直接划拨给企业,也可以通过减免企业税收的方式,使企业无须为校企合作付出成本。同时,地方政府还可通过成立“校企合作基金”的形式,奖励积极参与校企合作并做出成效的企业和学校,使校企双方在参与校企合作的过程中,既能完成高质量技能人才培养任务,又能获得一定的经济效益,还能树立良好的社会形象。第三,校企合作的保障性制度。校企合作是利国利民、利校利企的事业,政府需要在经费、政策等方面予以保障。在经费保障方面,政府应加大对校企合作育人的财政投入,在适当的时候,还可设立校企合作专项经费,专门用于保障校企合作正常开展。政策方面,要尽快出台“职业教育校企合作促进办法”,鼓励企业举办或参与举办职业教育,保障现代学徒制、企业参与混合所有制办学和企业独立举办职业院校等多种形式的校企合作顺利开展[4],推动校企合作走向深入。同时,要建立对政府、学校和企业履行校企合作职责的评价与问责制度,明确各方权利与义务,建立第三方评价与问责制度,促使校企合作的利益相关者严格自律,防止和减少“逆向选择”的产生。(三)加强对政府干预行为的监督和制约基于对政府的“理性经济人”假设,政府的干预行为并非必然代表公众利益。为尽可能减少校企合作中因不当干预而导致“政府失灵”的风险,有必要加强对政府干预行为的监督和制约。首先,规范政府的干预职能。市场失灵的存在使得政府无法置身于市场之外,仅仅行使“守夜人”职责。不干预或干预不到位将无法依靠市场机制解决企业参与积极性不高、“搭便车”等问题,而干预过度又会衍生设租、寻租等活动。只有进一步规范政府的干预职能,才能真正使政府干预发挥实效。这就要求政府要转变观念,从全能政府转变为有限政府,明确干预的程度和边界,明晰责任和权限。同时,要加强服务意识,在明确干预目标的基础上,规范干预流程,真正实现由“管制”向“服务”的转变。在职业教育公共管理领域,政府的主要职责不是亲自划桨,而是掌舵与服务。政府要明确自身的责任边界和干预范围,在政策的顶层设计、经费支持和保障制度等方面发挥积极作用,而对于专业和课程设置、教学标准制定、培养质量考核评估等权力则大胆下放给市场与社会。政府还权于社会各利益主体,将有利于发挥行业协会和商会的作用,有利于企业深度参与校企合作人才培养的全过程。其次,加强对政府干预行为的监督。为应对校企合作中可能出现的寻租与合谋等问题,需要加强对政府干预行为的监督,并建立相应的问责制度。一是要利用第三方机构负责监督。社会第三方监督机构的工作任务、地位等都应在相关法规中加以明确,以避免监督机构成为摆设,这是解决“谁来监督”的问题。二是保证监督的过程透明公开。对区域内校企合作政策调整的论证、校企合作成效的评价以及校企合作经费的使用等问题都应保证透明公开,使学校、企业和社会能及时知晓,这是解决“监督什么”的问题。三是对监督结果进行及时反馈和处理。监督机构应根据不同时期的工作要点,及时公布对校企合作重大事项监督的结果,并根据反馈和处理情况促进政府干预行为的调整,这是解决“怎样监督”的问题。只有不断规范监督程序和内容,加大监督力度,才能尽可能去除政府干预的“负效应”,促进校企合作的深度开展。第三,加强对政府干预行为的制约。为防止政府干预的越位和缺位,应充分发挥社会组织的制约作用,加强对政府干预行为的制约。在这方面,美国和德国的做法能对我国提供借鉴。美国的社会组织已广泛参与到职业教育校企合作的决策、管理和保障等各方面。社会组织通过国家职业教育咨询委员会、评估委员会等参与政府决策,并承担了联邦政府的部分职能,如经费分配、课程开发、活动组织等。同时,还通过国家农业统计局等机构开展质量评估、职业能力标准制定、组织认证等工作。得益于社会组织的广泛参与,美国逐步形成了社会表达与国家问责相结合的制度机制,促进了职业教育的进一步发展。德国的双元制可视作校企合作的典型范式。德国的社会组织和机构对职业教育的参与程度也较深。通过联邦非法定福利工作组、联邦雇主联合会、联邦国民服务联合会、德国工会联合会、德国教育联合会、德国学生联合会以及联邦私立学校联合会等社会组织和机构,开展与政府部门的对话,表达利益诉求,并参与到政府决策中。我国政府同样需要充分提供行业协会、商会、工会等社会组织生存发展的政策环境和成长空间,使之对政府干预行为形成有效制约,以保证校企合作良性运行。 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